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經濟發展難渡深水區:清朝全面改革如何走入泥潭

2017年07月25日 歷史紀事 暫無評論 閱讀 9 次

  康熙要維持官場安定團結的政治局面,改革的「硬骨頭」就只好留給下一任領導核心雍正來處理。但雍正皇帝的一系列改革,多是應急式的維穩措施,通過在原則上的退讓和技巧上的更新,起到了短時強心針的作用,卻為今後埋下了巨大的隱患。大清王朝迎來了更為腐敗、更為貪婪、當然也更為危險的新時代。

  1712年4月4日,農曆二月二十九日,清明節。

  康熙皇帝即位已51年,而離大清國定都北京已經68年了。朱元璋的那句可怕咒語——「胡人自古無百年運」,應該越來越強烈地縈繞在康熙的心頭。此前那個成功入主中原的「胡人」朝代元朝,在中原僅僅生存了97年。留給大清國突破歷史宿命的時間,只剩下短短的32年了。

  形勢並不樂觀。在看似海清河晏的盛世背後,危機重重:土地兼併嚴重,流民氾濫,這不僅造成了國家稅收的大量流失,也成為嚴重的不安定因素。

  這一天,康熙宣佈了一個前無古人的決定:永不加賦!

  「永不加賦」

  「永不加賦」這一千古仁政,在推行的初期效果並不好,甚至在官僚體系的運作之後,走向了反面,仁政成為苛政。

  清晨,康熙召開了一次由大學士和六部九卿參加的中央全會。

  康熙明確宣佈「永不加賦」,即以「現今」的人丁數為徵收錢糧的上限,此後即便人口增加,國家也不再加收人頭稅。

  此時的大清國,已經進入了經濟增長、社會進步的好時光。但是,盛世之下的隱憂是,官方所能掌握的「丁口數」,即便在康熙宣佈「永不加賦」的時候,也只有區區2034萬。大量的人口,為了逃避繁重的賦稅,選擇了成為「黑人」,沒有申報戶口。而在經濟大發展的時期,這些「黑人」卻只能打「黑工」,甚至都不敢去開荒——開荒就意味著要與繁雜的苛捐雜稅對接。

  於是,一個弔詭的現象出現了:一方面,是大量的土地乏人耕種,另一方面,是大量的「失地」兼「失戶」農民成為「黑人」。在土地兼併中形成的一小群既得利益集團,卻同時享受著土地兼併和「黑工」廉價勞動力的優勢,並且因為其自身家庭人數稀少,而承擔著與其資產規模並不相稱的較低稅賦,並因此而拉低了整體的財政收入。這對於一個政權而言,是個巨大的風險。經過多年的積累,已經有了一定家底的康熙,決心解決這個問題。

  自此,「永不加賦」這場減輕農民負擔的大運動,掀開了序幕。

  與大清官方的自我表揚不同的是,「永不加賦」這一千古仁政,在推行的初期效果並不好,甚至在官僚體系的運作之後,走向了反面,仁政成為苛政。

  造成異化的原因,首先是其可操作性的問題。「永不加賦」的定額稅,要層層分攤,最後具體落實到每家每戶。作為「分子」的稅賦是固定的,但是,作為「分母」的人丁數卻是變動的,這就造成了操作層面的巨大成本和變數,這為地方胥吏們提供了巨大的尋租空間。

  體制內的改革者們,將矛頭指向「以田為經,以丁為緯」、同時徵收田賦和丁稅的雙軌徵收制,提出了「攤丁入畝」的思路。

  攤丁入畝

  雍正接手的攤子,表面光鮮,內裡腐爛。康熙延宕下來的很多工作,到了雍正手裡,都成了無法迴避的「硬骨頭」。

  康熙皇帝卻還是有相當顧慮。

  畢竟,這樣的改革,動的是地主們的奶酪,他們田多丁少,本來承擔的丁稅就很低,而其中不少人又有「功名」在身,享受「國家幹部」待遇,無需服任何徭役,一旦「攤丁入畝」,一方面他們的稅賦比重將大大提高,另一方面等於他們將用貨幣化的方式承擔國家的徭役。要動這塊奶酪,當然要慎而又慎。

  康熙55年,康熙低調同意了廣東的試點要求,「准廣東所屬丁銀,就各州縣地畝攤征,每地銀一兩攤丁銀一錢六厘四毫不等。」隨後又加上了四川,「田載丁而輸納,丁隨田而買賣。」

  兩省的試點相當成功,「公私稱便」,但直到康熙駕崩,「攤丁入畝」還依然停留在試點階段,他把這個任務留給了下一任的領導核心雍正皇帝。

  雍正接手的攤子,表面光鮮,內裡腐爛。康熙延宕下來的很多工作,到了雍正手裡,都成了無法迴避的「硬骨頭」,甚至時不我待的「急難險重」。

  登基之初(雍正元年,1723年),對於是否推行及何時推行「攤丁入畝」,雍正皇帝依然相當猶豫。直隸巡撫李維鈞奏請在天子腳下先行推行,雍正的答覆是:「此事尚可少緩,更張成例,似宜於豐年暇豫、民安物阜之時,以便熟籌利弊,期盡善盡美之效。」(《雍正朝實錄》)

  但是,他還是將奏折下發戶部,要求戶部拿出意見。戶部經討論後,贊同直隸的想法,建議中央「應如所請」。

  自此,直隸確定自次年(1724年)起開始推行「攤丁入畝」。榜樣的力量是無窮的,直隸做出表率後,各省紛紛倣傚,至雍正十三年,直隸、福建、山東、河南、浙江、陝西、雲南、江蘇、安徽、江西、湖南、廣西、湖北等13個行省基本上實行了「攤丁入畝」。以康熙五十年為基數確定的全國人丁數(2460萬)和全國丁銀數(335萬餘兩),都固定下來,基本被攤入了各地的田賦中,「地丁合一」,一體「輸納徵解」。

  將人頭稅和土地稅合二為一的「攤丁入畝」,「因田起丁,田多則丁多,田少則丁少」,最大的受益者是農村的無田貧農及城市平民,他們因此擺脫了徭役。流民終於大幅度地減少,一種大維穩的格局逐漸實現。

  人口的迅猛增長,是這種維穩格局的第一產物。

  還有一個階層在無意當中成為受益者——那就是城市的中產階層。這個富而不貴的階層,之前也必須承擔徭役,而如今因為沒有田產,正變得一身輕。這當然是一種新的不平衡,不過在大維穩的格局下,實在無關大局。

  農村的縉紳大戶,則成了這一改革的成本承擔者。「攤丁入畝」打破了此前賦稅負擔的階級界限,「無論紳衿富戶,不分等則,一例輸將」。而之前,縉紳及有秀才、舉人等功名的人,享受國家幹部待遇,無需服徭役或繳納丁稅。而改革之後,「幹部」們能夠享受的特權,只是豁免地丁以外的其他雜差,而他們繳納的新地租中,包含了此前他們無需負擔的丁銀,這等於是他們用貨幣方式開始承擔徭役。

  「攤丁入畝」簡化了稅則,更為有效地保障了財政收入,之前因恐懼於賦稅而隱匿的人口,日漸浮出水面。新制度下,稅收只與土地掛鉤,與人口無關,此前徵收難度相當大的丁稅,被捆綁進了不可移動和隱匿的土地稅,這大大提高了政府的徵收效率,各地財政收入有不同程度的「溢額」情況。

  「攤丁入畝」後,政府不能再下民間攤派徭役,轉而到市場上購買勞動力,推行「雇役制」,這在一定程度上為失地農民提供了再就業機會,並推動了勞動力市場的興起。

  下有對策

  只要嗓門大,政府就能聽進去。群體性事件,成為不同的利益集團示威的工具。

  哪裡有壓迫,哪裡就會有反抗。地主們也是如此。

  承擔了更多賦稅的農村富戶們,試圖用群體性事件給政府施壓。雍正四年(1726年)八月,浙江某地,「田多丁少」的富戶們「蠱惑百餘人,齊集巡撫衙門喊叫,攔阻攤丁」,政府官員不知是真被嚇壞了,還是半推半就,還真同意暫緩推行「攤丁入畝」。但是,這樣一來,又刺激了「田少丁多」、人數更大的那個人群,他們見政府既然吃這套,便也如法炮製,「聚集鄉民圍轅吵鬧更甚」。果然,只要嗓門大,政府就能聽進去。群體性事件,成為不同的利益集團示威的工具。在這種環境下,官員如果沒有定見和魄力,不習慣於直面民眾間的利益衝突,其執政能力和執行能力都將面臨艱難的考驗和煎熬。

  改革是利益的調整,幾家歡樂幾家愁。「攤丁入畝」後的一些衝突,起因就是各地改革前後賦稅壓力發生了戲劇性的變化。比如湖北鍾祥縣,一直是田多丁少,如果以本縣為單位「攤丁入畝」,賦稅的增量並不多。問題是,湖北實行的是全省均攤,這樣一來,自身田多丁少的鍾祥縣,分攤到的丁銀就大大增加了,從之前的每年2430兩,猛增了3586兩,足足翻了一倍多。鬱悶的當地農民紛紛在城東的武當宮集會「散步」,這本需要官府說服解勸,哪知道知縣王世經也是個蠻幹的人,火上澆油,直接動用警力驅散,結果導致流血衝突,集會的民眾居然落水淹死100多人,釀成了轟動全國的大案。

  其實,嚴格地說,這類還稱不上是對「攤丁入畝」的抵制或反抗。興一利必有一弊、治一經必損一經,改革所帶來的利益調整,幾乎必然伴隨著類似的利益衝突,難以出現人人盡開顏的皆大歡喜局面。

  上有政策,下有對策。農村富戶們在醒過神來之後,立即有了應對之策,那就是將他們肩頭增加的負擔,再轉嫁給租佃戶們。而對於無地農民而言,能跳出農門成為手工業者或工商業者的,畢竟還是少數,大多數人只能通過種地維生,需要租佃田地。這群位於食物鏈最底層的人群,最終只能承擔起那些增加出來的成本。

  「合理」貪腐

  八旗兵的軍刀在這種糖衣炮彈面前,突然變得軟弱無力,他們能夠征服中原,卻無法征服貪慾。

  在推行「攤丁入畝」的同時,雍正皇帝還有另一項大力推行的改革,那就是「耗羨歸公」。

  不能讓國家吃虧,這在中國社會一貫都是最大的理由。但是,問題在於,「耗羨」究竟按多大的比例抽取,法無定文,也沒有聽證會聽取民眾的意見,完全由具體負責的官員自行決定。這種巨大的彈性,成為尋租的最好工具。儘管清初對這項明代的苛政、暴政報以絕對的警惕,但八旗兵的軍刀在這種糖衣炮彈面前,突然變得軟弱無力,他們能夠征服中原,卻無法征服貪慾。

  以徵收「耗羨」為主的橫征私派,已經成為大清官場的常態,康熙皇帝對此心知肚明:「地方官吏諂媚上官,苛派百姓,總督,巡撫,司道,又轉而饋送在京大臣」(《康熙朝實錄》)。但是,他也只能在口頭上三令五申,實際上卻無能為力。

  康熙的無奈寬容,是因為他知道,「耗羨」背後的橫徵暴斂,除了官員們的修養問題之外,還的確有不得已的因素——體制的問題。

  大清國的財政體制,其「一個中心」就是中央集權,「兩個基本點」則是依靠「起運存留」的中央地方分稅,及依靠「奏銷」的預決算制度。

  所謂「起運、存留」,接近於如今的「國稅」「地稅」之分。康熙中葉之前,中央幾乎壟斷了全部財政收入,「存留」的比例極低。康熙中葉之後,略有提升,直到道光年間,地方「存留」的比例也依然低於25%,財權完全集中在中央。地方要動用財政經費,必須申請。這種過於剛性的「計畫經濟」財政,極容易陷入「一收就死,一放就亂」的兩難處境。

  而「奏銷」的預決算核銷制度,則要求地方政府按春秋兩季或年度,逐級上報財政收支,逐級承擔領導責任。中央財政部門(「戶部」)根據「例」與「案」(歷年中央所頒布的財政法規和各省應遵行的收支標準),對各省報表進行審核,符合要求的准予報銷,不符合要求的,則退回重做,發現問題的,則對相關官員予以政紀乃至刑事處分,掌控極其嚴格。

  這種典型的「強幹弱枝」體制下,中央財政一頭獨大,地方財政幾乎被忽略。這帶來一個嚴重的後果,就是地方經濟和社會發展的所需資金,以及地方官員的辦公經費,沒有納入中央財政的預算,必須就地自籌。這成為地方官員「橫征私派」的最大理由,並且是堂皇的理由。

  此外,清沿明制,官員實行低薪制度,如果不通過擦邊球搞點創收,官員們別說開展工作,即便溫飽都成問題。而無民可刮的中央機關幹部,則通過手中權力與地方幹部勾兌分潤,整個官僚機器因此而成為依靠灰色和黑色收入驅動的機器。

  對此,康熙皇帝只能「難得糊塗」。當時的川陝總督年羹堯,鑒於徵收耗羨的亂象,提出應將其制度化,實行「火耗歸公」,明收明補,但康熙皇帝寧願維持潛規則狀態。

  因此,徵收耗羨成為大清官場上下默認的潛規則,一邊全國上下身體力行,一邊卻列為敏感詞不能說破。對於高層的裝聾作啞,乾隆後來總結為兩句話:「不敗露則苟免,既敗露則應問」。官員們只要不太過分,沒人舉報,沒有「敗露」,也就聽之任之了。或許,領導幹部們集體參與這種公開的違紀行為,也為上峰提供了一個隨時可以動用的把柄,反而有利於形成幹部隊伍的凝聚力——開個貪腐的口子,這或許也是帝王之術的一部分?

  問題是,這種潛規則通過官僚體制的層層放大,最後成為小民的不可承受之重, 「州縣有千金通融,則胥役得乘而牟萬金之利;督撫有萬金之通融,州縣得乘而牟十萬之利」。面對這種「被默許」的腐敗,如反腐,則等於自絕於官僚體系;如繼續下去,則遲早官逼民反要亡國。

  康熙要維持官場安定團結的政治局面,對此裝傻,膿包就只好留給下一任領導核心雍正來處理。

  「耗羨歸公」

  在無奈的現實面前,雍正不得不接受「耗羨」長期存在的現實,不再幻想著將其禁絕。

  對於徵收「耗羨」,雍正最初的政治表態也是堅決反對的。雍正元年正月初一,在他發佈的一連串施政綱領中,就明確抨擊「今州縣火耗任意加增,視為成例,民何以堪乎!嗣後斷宜禁止」。但是,說歸說,做歸做,如同康熙一樣,在無奈的現實面前,雍正不得不接受「耗羨」長期存在的現實,不再幻想著將其禁絕,退而求其次,思考如何將其對政權的殺傷性減少到最低限度。

  「耗羨歸公」是首選項。畢竟,對於一個政權來說,將桌面下的弊政堂皇地端上桌面,這並非體面的事情。既然是弊政,而且是一時無法克服的弊政,雍正就採用了現實的做法:根據雍正的思路,「耗羨歸公」就是將耗羨的徵收從暗變明,由省為單位統一管理,實行收支兩條線,嚴防坐支,因此可將其納入官方監管體系,實行陽光收費和陽光開支;「耗羨」的用途,一半左右作為官員的養廉銀,彌補「逼官做賊」的體制漏洞,其餘的則全部補充到各地的辦公經費。

  雍正二年(1724年)七月,雍正皇帝下旨,全面推廣「耗羨歸公」及養廉銀製度。

  「耗羨歸公」後,其作用立即顯現。

  首先是各地火耗的徵收比率大幅度下降。收支兩條線,收來的耗羨要全部上繳,而養廉銀則按職位和缺份定額化,耗羨從官員們的「私營經濟」變成了「集體經濟」,他們橫徵暴斂的積極性就大為消退。

  其次,官員們的養廉銀,往往十數倍、數十倍於年薪,有的崗位的「市盈率」甚至達到了驚人的130多倍。這種世所罕見的超級「胡蘿蔔」,再加上雍正本人對貪腐行為嚴厲打擊的「超級大棒」,這也在一定程度上降低了官員們斂財的慾望。

  第三,耗羨歸公後,大大充實了幾乎空虛的地方辦公經費,地方官們要做政績,手中有了資本。

  這一改革,真正的要害在於養廉銀的設立,令官員們的切身利益與此項改革息息相關。正因為整個官僚體製成為這一改革的第一受益人,這項改革所受到的阻力,遠遠低於「攤丁入畝」。從某種程度來說,這場改革是一次對官員的「贖買」,通過對官員們「灰色收入」的體制性「漂白」,換取官員們對規則和體制的尊重。

  積重難返

  大清王朝,則迎來了更為腐敗、更為貪婪、當然也更為危險的新時代。

  養廉銀最初的發放對象,是地方官員,京官則因為薪水之外還能領取各種津貼,而不在此列。但隨著外官之收益激增,京官真成了「窮京官」,他們無法直接取之於民,卻是管官之官,靠山吃山,也通過收取外官饋遺的方式從中分潤。手頭寬裕了的外官們,為了維持自家地位,亦需朝中有人,至少不可有敵。每遇時節,外官必贈京官財物,夏季謂之冰敬,冬季則謂之炭敬,吉,凶,慶,吊無不贈遺。官場的送禮藝術,日漸發達。

  到乾隆朝,不僅京官,甚至軍隊也開始養廉銀,由財政補貼。但是,雨露均沾下,厚祿卻開始更難養廉。一則因養廉銀之肥瘦因地、因職而不均,難免得隴望蜀。得不到「蜀」的,雖然手裡拿著「隴」,也還是覺得自家吃虧,要從百姓頭上打主意,填平這「隴」「蜀」之間鴻溝。二則因養廉銀已成分內應得之財,在其位,得其銀,與德能勤績無關,喪失了原本「獎廉懲貪」之功效。三則因為承平日久,上下和煦,官員不再畏刑。

  早在雍正批准「耗羨歸公」前,他最擔心的,就是「耗羨歸公」之後,官員們仍會想出別的辦法和名目,徵收更多的民脂民膏。他的擔心不久就變成了現實,隨著「耗羨漸同正項」,「州縣貪員,重新徵收,於耗羨之外又增耗羨,養廉之中又私取養廉。」乾隆年間,各地徵收苛捐雜稅、甚至直接以耗羨名義徵收,收取各種陋規的情況,日益嚴峻。高額的養廉銀,已經難以打動領導幹部們的心了,他們需要更多的銀子。自乾隆朝開始,至嘉道鹹(嘉慶,道光,咸豐)間,吏治日覆敗壞。京官吃外官,大官吃小官,小官吃小吏,小吏吃百姓,胃口越吃越大。已經被「整合」到「耗羨」中的各種苛捐雜稅,紛紛重出江湖,「攤丁入畝」和「耗羨歸公」兩項改革,自此都走入了泥潭。

  「耗羨之外又增耗羨,養廉之中又取養廉」,這恰恰是明末清初大思想家黃宗羲所總結的「積累莫返之害」。這條被後人稱為「黃宗羲定律」,說的正是歷史上每一次稅費改革,將龐雜的稅費合一,同時下令嚴禁其他徵收,的確能在短期內達到「向來叢弊為之一清」的效果,但不久就會反彈,那些已經被吸納進單一稅中的苛捐雜費,將獲得重生,再度設立,結果導致實際稅費負擔不斷推向新高。

  史學家用公式,按年代順序分析了歷史上幾次著名稅改,形象地闡述了「黃宗羲定律」:

  兩稅法=租庸調+雜派

  王安石免役錢法=兩稅法+雜派 =租庸調+雜派+雜派

  一條鞭法=王安石稅法+雜派 =兩稅法+雜派+雜派 =租庸調+雜派+雜派+雜派

  倪元璐稅法=一條鞭法+雜派=王安石稅法+雜派+雜派 =兩稅法+雜派+雜派+雜派 =租庸調+雜派+雜派+雜派+雜派

  地丁合一=倪元璐稅法+雜派=…… =租庸調+雜派+雜派+雜派+雜派+雜派

  得出的公式是:bn=a+nx。bn為經過n次改制之後的新稅額,a為原始稅額,x為雜派,n為改制次數(王家范、謝天祐《中國封建社會農業經濟結構試析》)。以簡化和統一稅費為方式的改革,最後無一例外都是獲得了更複雜和更高額的稅費。

  雍正新政所推行的主要措施,「攤丁入畝」和「耗羨歸公」,雙雙掉進了這個可怕的「黃宗羲定律」之中。大清王朝,則迎來了更為腐敗、更為貪婪、當然也更為危險的新時代。

  疾風暴雨般的雍正改革,推出的多是應急式的維穩措施,通過在原則上的退讓和技巧上的更新,起到了短時強心針的作用,卻為今後埋下了巨大的隱患。本以為是打造和諧社會的心臟手術,卻無非是一次保質期並不長久的整容手術……


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